李铁:加快户籍制度改革还需破解利益矛盾

2019-11-24 21:02:00 来源:韩洪新闻 点击:3420

新中国成立70年来,中国居民的城镇化率从1949年的10.64%上升到2018年底的59.58%。人民的生活水平发生了巨大变化,这一切都离不开城市化战略的推进和实施。

作为中国城乡改革发展中心的首席经济学家,自1992年以来,李铁的工作单位参与了从国家经济体制改革委员会到现任国家发展改革委员会的几项城市化政策的起草和颁布,见证了中国城市化进程多年来的加速发展。

李铁认为,新中国成立以来,我国城市化水平有了很大提高,但要提高城市化质量,特别是在人口流入地区,加快户籍管理制度改革,解决诸多利益冲突,还有很多工作要做。

李铁认为,只有从以人为本的角度推进城市化,才能提高资源配置效率,真正实现城市化在刺激内需红利中的作用。

城市化曾经是禁区。

在过去的20年里,“城市化”一直是中国经济发展史上的一个高频词,但在20世纪90年代却是一个禁区。

李铁说,长期以来,无论是小城镇的发展还是对城市化的理解都被严格限制在禁区内。原因是,自20世纪50年代末以来,中国一直担心小城镇的发展会导致对可耕地的过度占用,进而导致中国农产品供应不足,无法满足更多城市人口的需求,也无法确保国家低成本的工业化积累进程。此外,人们还担心,大量农民将前往城市寻找就业机会,导致城市供应短缺和社会不稳定。

尽管存在许多概念和政策障碍,李铁当时所在的国家经济结构调整委员会仍然坚持城市化研究的主题。李铁在接受媒体采访时曾回忆道:“时任国家经济体制改革委员会副主任的马凯认为,小城镇的发展和改革关系到未来的城市化战略,这件事可以重点关注。这决定了我余生的命运。”

多年来农产品持续丰收,农业产业化发展缓慢,制成品严重过剩,特别是随后直接影响中国对外贸易进出口的亚洲金融危机,都促使中央政府转变了小城镇和城市化的观念。

李铁说,当时农村政策研究部门在推动农村城市化和小城镇发展方面最为活跃。他们认为,解决许多有关农业、农村和农民的问题,如人口多、人口少,根本原因在于“减少农民以致富”。“这也是马凯坚持要我们研究小城镇和城市化的主要原因。”李铁说。

此外,在地方实践中,小城镇的建设和发展取得了一定的成效,这也改变了当时国务院领导的认识。李铁说,1998年灾害发生后,移民安置和城镇建设政策的实施使农民可以从事非农就业和在小城镇定居,从而解决了长期困扰决策层的水库和救灾安置问题。

李铁说,决策者认识的变化推动了小城镇城市化研究历史禁区的突破。

小镇成为突破口

城市化以小城镇为切入点。李铁认为,重要原因是它直接关系到中国的改革进程和实践。“如果有人提议进入一个大城市,它肯定会担心引发社会冲突。然而,小城镇与农村有着天然的联系,其行政级别和水平相对较低。基础设施供应和公共服务条件相对较差,农民很容易完成这里的城市化转型。同时,小城镇户籍制度改革的障碍相对较小,很容易在政策上突破。”

意识形态的变化导致了小城镇相关政策和战略的出台。1998年,十五届三中全会提出:“发展小城镇是促进农村经济社会发展的重大战略。”

2000年,党中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,这是促进我国小城镇健康发展的纲领性文件。《意见》指出,要因地制宜,突出重点,兼顾点和面,积极稳妥地推进小城镇建设。

根据《意见》精神,2001年,公安部发布了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,明确提出改革小城镇户籍管理制度,引导农村人口有序向小城镇转移,促进小城镇健康发展,加快我国城市化进程。

李铁说,仅在2001年,中国就向各个小城镇和县转移了1000多万农村人口。

城市化进程已经走上历史舞台。

在上个世纪,城市化曾是中国的禁区。此后,小城镇成为了突破口。随着小城镇战略的有序推进及其成效,城市化战略也被提上日程。2002年,中国共产党第十六次全国代表大会作出了全面繁荣农村经济和加快城市化进程的重大安排。

李铁说,这最终把中国的城市化进程放在了理论和实践的历史舞台上。此外,国务院办公厅2003年发布的第1号文件也从根本上改变了长期以来对进城务工人员的歧视政策。

也是在2003年,原国务院经济体制改革办公室被撤销,中国城乡改革发展中心被纳入国家发展和改革委员会。

李铁认为,城市化的基础是农民进城从事非农就业。然而,在20世纪90年代,当许多媒体提到农民工问题时,他们都采取了“狼来了”的方式,仅仅因为农民工的形象与城市的形象不一致。

李铁回忆说,当时,在时任国务院副秘书长马凯和时任中国金融办副主任段英碧的安排下,中国城乡改革发展中心承担起草《关于做好城市农民工就业管理和服务工作的通知》。

此后,花了一年多时间协调有关部门清理各项收费政策,取消遣返制度,探索解决拖欠农民工工资问题的办法,建议加强对农民工的各项就业服务和培训,并安排农民工子女接受与城镇居民同等的教育。

"然而,如何从根本上解决农民进城定居的问题还没有得到进一步解决."李铁说。他说,现阶段,全国各地提出的城市化基本上都是进行城市建设,“城市化已经成为物质城市化,政府以低价从农民手中获得土地,并将大量土地流转收入转化为城市基础设施建设和公共福利,而人类城市化却长期被忽视。”

新型城镇化战略出台

在城镇化战略下,中国城镇化率大幅提高,城镇发展加快。数据显示,从1978年到2013年,中国城市居民人口从1.7亿增加到7.3亿,城市化率从17.9%增加到53.7%,年均增长1.02个百分点。城市数量从193个增加到658个,城镇数量从2173个增加到20113个。

然而,在中国城市化的快速发展中,不可避免地存在一些突出的问题。李铁说,一个突出的问题是土地太大,造成资源的严重浪费。其他问题包括城市化质量低,城市人口和户籍人口之间的差距超过2亿。“只有从以人为本的角度推进城市化,才能提高资源配置效率,真正实现城市化在刺激内需红利中的作用。”

从2010年开始,国家发展和改革委员会开始了新一轮城市化政策研究。“当时,我们与国家发展和改革委员会计划司合作起草了一份新的城市化计划纲要。”李铁回忆道。

2014年,党中央、国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,协调相关领域的制度和政策创新。它是指导我国城市化健康发展的宏观、战略和基本规划。

自2014年推出新的国家城市化战略以来,促进城市化的相关政策也相继出台。李铁说,其中,动力较大的政策包括放宽300万至500万人口的特大城市的户籍管理。实施1亿农业转移人口加快安置;改革土地制度,加快集体建设用地入市进程。此外,浙江省于今年8月30日率先推进大城镇城镇化改革,这将在示范农业转移人口较多的城镇政策方面发挥重要作用。

李铁还指出,尽管中国城市化水平有了很大提高,但居民人口和户籍人口之间的差距仍超过2亿。要缩小常住人口和户籍人口之间的差距,加快农业转移人口的市民化进程,还有许多工作要做。特别是在人口流动地区,要加快户籍制度改革,解决许多利益冲突。

“大城市病”提升城市群概念

随着城市化进程,大、中、小城镇发展迅速,城市数量迅速增加,城市人口规模也在显著扩大。然而,由于虹吸效应,核心城市、中心城市和大城市在地位、政策和资源上具有优势,往往会吸引周边城市、中小城市和小城镇的资源。这不仅导致了城市间的不平衡发展,也导致了大城市日益突出的疾病问题。在这种背景下,城市群的概念应运而生。

事实上,2014年发布的新型城镇化规划也提出要加快成都、重庆、中原、长江中游、哈尔滨、长春等城市群的培育,使之成为促进土地空间均衡发展、引领区域经济发展的重要增长极。

2018年11月18日,党中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,提出要利用京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳海湾地区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动全国主要区域的战略整合和发展。 应建立新的模式,引导城市群发展,带动区域发展,以促进

李铁表示,城市群概念提出时,重点是中心城市、大中小城市和小城镇之间的协调发展关系。关键是如何促进城市群的发展。“是根据市场规律在城市群之间形成合理的要素流动,还是根据行政级别通过行政权力调动资源?这是一个需要仔细研究和探索的问题。”

李铁认为,从中国国情出发,有必要解决城市群内中心城市与其他城镇之间的功能救济和资源合理配置问题。在这一过程中,必须尊重城市的发展规律和市场规律,创造有利条件,特别是改善交通条件,引导市场要素在城市群内自由流通。

同一主题的问答

新京报:你对北京的最初印象和现在的印象有什么不同?

李铁:我出生在北京,但我不是在北京长大的。毕业后,我被分配到北京工作。到目前为止,我已经在这里住了30年了。应该说北京发生了巨大的变化。

新京报:在这个城市出生和长大,你的生活发生了什么变化?

李铁:因为我在北京工作,我获得了一生中最有意义和最有价值的经历——从第九医院农村政策研究室,到国家经济体制改革委员会,再到现在的国家发展和改革委员会。我的个人生活经历已经与中国的农村改革和城市化改革相结合。这是我在北京最富有和最自豪的旅程。

新京报:请用一到三个关键词来描述这个城市过去几十年的居住变化。

李铁:从居住狭小到宜居性,从水泥林到绿地,从现代化到回归新古典主义。

新京报:生活在这个城市,你对未来有什么期望?

李铁:在首都北京的大舞台上,未来的生活与国家改革开放的命运结合在一起。这是人生的选择,也是北京赋予我的历史使命。

新京报记者段文平的图片来源受访者提供了图片。

编辑王海亮校对茜茜

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